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全球與臺灣人才培育發展現況、問題與趨勢
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2007-08-25 23:43:16
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賴明豐、王宣智、黃仟文 (
科技政策研究與資訊中心
)

一、前言

九○年代初期隨著舊蘇聯的瓦解,東歐國家的非共化,長達四十年的冷戰走入了歷史。一九九六年經濟合作發展組織 (OECD) 首先提出「知識經濟」此一定義及內涵,強調以知識為基礎的新經濟已經來臨。冷戰的終結,代表著傳統政治與軍事的對抗結束,取而代之的是包含政治力、國防力、外交力、資源力、文教力、經濟力、科技力,綜合國力的全面競爭。知識經濟的來臨,意味著傳統以勞力密集、資本密集為主的經濟已逐漸式微,取而代之的是知識密集的新經濟。如何在二十一世紀知識經濟下,加強綜合國力,以維持國家的富足與強盛,是世界各國領導者與其國民共同關注的重大課題。

知識經濟是全球經濟發展必然的趨勢,掌握雄厚的知識資本就等於掌握了絕對的競爭優勢,誠如經濟大師梭羅曾說:「一個以『腦力』決勝負的知識經濟時代已經來臨。」知識經濟要讓「知識」展現其功效,必須運用現代的科技,方可收到事半功倍之效。因此,在一個知識經濟時代,加速知識創新和技術革新,提升經濟競爭力,乃成為重要的手段之一。知識社會是一個強調以知識為核心的社會,它主張在人類生活的各個層面,以創新知識、累積知識和應用知識,拓展個人和組織各種不同層面的發展,進而促使個人成長、組織發展和社會的進步。

台灣在八○年代經濟轉型成功,與韓國、新加坡、香港並稱亞洲四小龍,進入新興工業化經濟體之林。新竹科學工業園區的成功,更是許多國家學習的典範。然而面對後進國家,如:馬來西亞、印尼、泰國亞洲三小虎,及中國的崛起,台灣的經濟發展面臨了嚴峻的挑戰。世界各國皆已認知到:唯有不斷的創新才能保有經濟與科技的競爭力,創新是經濟發展、科技進步的重要基石,而人才是創新最重要根本要素。

臺灣科技人才斷層問題,日前在第九次全國科技會議中,成為與會各界討論的焦點。縱觀今年以來,不論政府或民間籌辦的各類會議,與人才相關議題似乎已成為產官學關注焦點,顯示問題確實已到不容輕忽的地步;然如何有效因應,非但攸關青年的生涯發展,更與國家發展的命脈緊緊相繫。

二十一世紀決定競爭的優勢,就在於腦力所開發出來的知識,而教育則是開發人類腦力最重要的力量。所以,促動知識經濟前進,教育的配合至為重要。人才是國力的根本,人才的養成必須仰賴優質的教育。尤其是少子女化及知識經濟時代,人才更是創造知識不可或缺的珍貴資產,而教育的成功關鍵在於教育政策的規劃、執行與管考之落實。臺灣的產業正由高人力密集型轉為低人力高知識密集產業,進入高科技產業、資訊產業、服務業掛帥的時代,人才培育政策的掌握更加重要。

1. 知識經濟及創新經濟時代

傳統經濟學上的三大生產要素-資本(Capital)、勞動力(Labor)和物資與能源(Materials and Energy),已經逐漸無法完備解釋二十世紀中葉以後世界經濟發展的原因。資本、勞動力和物資與能源不再是驅動經濟發展的主因,知識已逐漸成為關鍵性資源,成為推動經濟持續發展的新驅力。

知識作為生產要素此一概念,最早可以回溯一九六二年美國經濟學家馬克洛普(Fritz Machlup)在其所著「美國知識的生產與分配」一書首先提出,馬克洛普根據第二次大戰後到五○年代末期美國的社會發展與產業結構變化背景,提出「知識產業」(Knowledge Industry)的概念,馬克洛普認為知識產業包括:研發(Research & Development)、教育(Education)、資訊設備(Information Machines)、資訊服務(Information Services)和傳播媒體(The mediaof communication)等五項。在書中他亦指出,從一九四七年至一九五八年的十一年間,美國的知識產業每年平均以10%的速度增加,五八年知識產業的產值已經占全美國GNP的29%。

以知識為基礎的新經濟迴異於傳統農業經濟與工業經濟的型態,其主要特徵為一是知識為重要性日增的有價商品;二是知識與產業活動距離日益縮短;三是知識為投入產生規模經濟與多樣化經濟,成效取決於知識的折舊與過時速度,因此,速度與先馳得點的優勢演變成為產業競爭的關鍵;四是知識為產出的一部份,使最終商品呈現低度物質化趨勢,這讓製造與服務、硬體與軟體間的界線愈趨模糊;五是資訊科技與網路大幅提昇了人類創造、處理、流通知識的能力,善用資訊科技與網路為產業發展的要素;六是資訊科技與網路激化全球競爭。

知識經濟鼓勵學習與創新,建構新的知識網路,擴展知識的流通,其目的亦在於促進組織的成長,展現競爭優勢,確保居於領先地位。基本上,知識經濟的發展與成長,需要以創新為動力,包括技術創新(如新產品的製造、新生產方法、以及新材料的使用)、市場創新和組織創新,這些「創新」作為,必須結合個人學習、團隊學習和組織學習,才能讓組織不斷的成長。因此,各國發展知識經濟,乃是透過「學習」和「創新」的方式,提升人力素質,確保經濟成長,促進國家永續發展。

其後,不同領域的學者對知識經濟這個概念亦做更深入的研究,如:一九七三年美國哈佛大學社會學家貝爾(Daniel Bell)出版的「後工業社會的來臨-對社會預測的一項探索」一書,引起社會大眾廣泛的討論。貝爾將人類文明社會的演進區分為三階段:前工業社會、工業社會和後工業社會,後工業社會的特徵一是經濟方面,從製造業經濟轉向服務業經濟;二是職業性質,專業與技術人員將居於社會主導地位;三是中軸原理,理論與知識將居於中心地位;四是未來方向,技術發展將會有所計畫與控制;五是決策選擇將倚賴新的智識技術。

又如:美國未來學家奈斯比(John Naisbitt)於「大趨勢」(1982)一書更明確指出知識是經濟社會的主要驅動力,價值的增長不再是通過勞動而是知識。一九九六年經濟合作發展組織(OECD)則在「1996科學、技術和產業展望」報告中首度提出以知識為基礎的經濟,將知識經濟定義為直接建立在知識與資訊的生產、分配和使用上的經濟。

雖然各界對知識經濟的定義有些爭議,世界主要先進國家為因應知識經濟的到來,仍然努力推動國家級的計畫,以期在這新世紀之新經濟架構下佔據一有利的戰略位置。如:英國的「一九九八年競爭力白皮書」(1998),提出電子商務願景,致力於創建一個現代化、以知識作為驅動力量的新經濟模式;日本的「日本新千禧年大計畫架構」(1999),內容包括:建構電子化政府、全面推動資訊化教育、推動二十一世紀資訊通信技術計畫; 新加坡的「Singapore One」(S-One)計畫(1996),預定於2001年完成全國寬頻網路建設,使所有的政府機構、學校、圖書館、企業和家庭網網相連,達成「智慧島」的目標;韓國的「二十一世紀韓國網路發展計畫」(Cyber Korea 21)(1999),宣示將建設韓國成為二十一世紀最具創意的知識經濟大國。

由上可知,知識經濟是以知識為成長的經濟運作體系,不管是OECD和世界銀行都具體指出知識經濟的四大層面,包括經濟與制度體系,知識機構、人力資源及資訊基礎建設。吳思華、蔡文鈞、鄭仲興和顏如妙(民90)亦提出知識經濟的四大要素:1.知識資本;2.創新能力;3.資訊科技應用;4.知識社會基礎建設,並據此建構知識經濟社會指標。是故,環境與制度面、資訊科技面、人力發展面、創新系統面形成知識經濟四大重要構面,包括 (1) 企業環環:包括社會制度、經濟體系、法令規章、倫理規範等;(2) 資訊基礎建設:包括資訊、科技與通訊的重要基礎設施;(3) 人力資源發展:包括人才培育、訓練與整合;(4) 知識創新系統:包括激勵系統、研發系統的建立等,這些範疇與教育政策關係極為密切。所以,知識經濟時代中,教育政策的擬定,必須考慮整個知識經濟的發展及需求。

21世紀正邁向創新經濟(Innovation Economy)時代,它的三個時代特徵 (1) 技術快速演進;(2) 劇烈的全球化競爭;(3) 商機無限。企業想要在創新經濟時代繼續存活,必須從教育著手,培養人員重視創新的紀律與問題解決能力,這才是滋養企業創新的基礎。我國亦於2000年八月行政院核定經建會所提「知識經濟發展方案」,希望十年內達到先進知識經濟國家水準,重點包括 (1) 全國研發經費佔 GDP 之3%(其中30%來自政府部門,70%來自民間部門);(2) 技術進步對經濟成長的貢獻達75%以上;(3) 政府及民間投入教育經費總和佔 GDP 之7%以上;(4) 知識密集型產業產值佔 GDP 之60%以上;(5) 寬頻網路配置率及使用費與美國相當。

創新經濟的時代背景與過去20世紀的環境大不相同,是因為全球化發展、網際網路普及、科技快速創新,導致經營環境快速變遷、競爭壓力加劇,創新與速度是企業競爭優勢的唯一來源,創新與行銷成為企業最重要的功能,肩負企業創新與行銷功能的經營者、經理人、專業參謀人員,必須具備獨立思考與問題解決的紀律與能力,方能有效執行創新與行銷業務,取得競爭優勢,因此,培育創新型人才已成為21世紀企業最重要的人才戰略。

2. 人才培育的重要性

人類社會經濟型態的發展,從早期的農業經濟型態,到工業經濟型態,降及電腦科技的出現,正式邁入資訊經濟型態。隨著知識生產在資訊經濟型態的重要性與日俱增,人類又向前邁進了知識經濟型態,開啟了二十一世紀知識經濟的新紀元。世界的經濟發展從區域進到全球共同的經濟體,企業的競爭也必須要能與世界接軌才得以生存。有鑑於國際人才的取得有助於國家競爭力的提升,越來越多的國家在人才培育政策上,著重於培育具備創新理念且訓練有素、易於流通的就業人才,所應具備的能力包括廣泛的技術、溝通、管理、及創業等技能,並能夠隨著全球化與技術進步的腳步隨時更新智識能力。

人才資源是由知識和學習知識的能力、技能、發明創造力、組織管理、判斷決策、完成任務能力等看似抽象但是起決定作用的人力因素所構成。在知識經濟社會,其具體表現為:人的智慧和創新,並被投入與貨幣相通的市場經濟的流通網絡,形成了人才資源與非人力資源 (物質、貨幣等) 共同訂立的特別市場契約,共擔企業風險,共享企業利益,成為企業最重要的資源。

從「Human Capital」的思維切入,員工被視為「資本」,而非「成本」;企業競爭力就建基在人力資本,透過創意資本的累積,為組織創造最高價值。這種把人力、智力資源視為有價經濟資源的想法,直接強調了知識的價值。人的智慧和創新這種高智力勞動可轉化為獨立的策略、構思,進而形成各種具有開拓性的設計、發明、創造及組織管理等,它們的定型化,就形成獨樹一幟的特有的資産─人力資産。

這些資産比傳統的有形資産 (原材料、廠房、設備、貨幣等) 更能發揮出無可比擬的巨大作用,並能帶來巨大的增值和財富,從而使市場經濟的發展不再屬於資源依賴型而轉化為依賴於人的知識智慧和創新能力發展程度的知識依賴型。人力資源已經是企業經營中最重要的資源。

在過去半個多世紀以來,臺灣能夠從二次世界大戰後的殘破中,開創出舉世稱羨的政經奇蹟,所依靠的最大動能,就是充沛的人力資源,以及蓬勃的高等教育所提供的高級人才。搜尋臺灣發展的軌跡,六○年代經濟起飛,所靠的是從農村釋出的優質勞動力,他們以臺灣人勤奮不辭勞苦的精神,在生產線上澆鑄出「臺灣製造」的榮耀標誌,並為國家換取豐厚的外匯收入;八○年代經濟結構轉型以資訊科技為主,從國外回臺與本地培養的人才,以研發與創新能力,將臺灣打造成全球科技重鎮;九○年代後,大舉西進的臺商,以臺灣人的打拚氣概,結合資金、技術與人才,為臺灣經濟汲取中國大陸的經濟養分。

無論政府、組織、學校、企業或其他機構組織,皆以教育、訓練作為其人才培育的方式。而所謂教育是指個人一般知識、能力之培養,包括專門知識、技能及生活環境的適應力,是較為長期、廣泛且較客觀之能力發展;而訓練是指為提升個人在執行某個特定職務所必要之知識、技能及態度或是培養其解決問題之能力的一切活動。人才為國家人力之資源,也是產業發展之資產,任何一個有遠見之政府必然要重視人才之培育,透過各級學校人才之培育,以及各種在職訓練,提升人力素質,以提供產業用人和國家建設所需,提升國家之競爭力。

21 世紀經濟全球化、自由化與知識經濟的發展,各國政府不但發現人民教育程度提升的重要性,更認知到傑出人才是一國競爭力提升與研發新產品及新技術最重要的來源,因此各國政府紛紛將人才培育列為重要政策,擬訂法案及提撥經費,不僅致力推動世界一流大學培養人才,亦增加投資以提升全民勞動力的知識與技術,厚植國家競爭力。

人才在產業結構中有其關鍵的重要性,而人才的來源則需透過正式和非正式之教育來加以培育。人才是國力的根本,人才的養成必須仰賴優質的教育。胡珍珍 (2008) 就認為,一個人的核心能力是指執行某種特定的工作時所應具備的關鍵能力,而這些能力項目大多能透過學習與訓練來增加或改變,這些能力都是組織競爭優勢的來源 (高正奇,2012),而且不是恆久不變,必須與時並進,是必須持續學習

尤其面臨了全球化、人口結構改變、環境變化、能源短缺等問題已開發國家普遍面臨生育率降低及人口老化等社會結構改變的問題。近年來環境變化引發的地球暖化問題、能源危機等,對人類生活型態及經濟發展的影響 (經建會人力規劃處,2010),與日俱增。

在少子女化及知識經濟的時代下,人才資源更顯珍貴;而教育的成功關鍵在於教育政策的規劃、執行與管考之落實。面對瞬息萬變的國內外情勢及人口結構變遷,政府須提出更全面與創新性的人才培育政策。

黃能堂 (2009) 依據美國勞工部「達成技能需求委員會」1991 年出版的研究報告《工作對學校的要求》(What Work Requires of Schools) 結果來看,學校對人才培育的重點應該包括「基礎技能」與「職場能力」(workplace competencies) 兩大方面,如表一。其中,前者又細分為:「基本技能」、「思考技能」和「個人品質」等三項基礎技能;後者則涵蓋「資源」、「人際」、「資訊」、「系統」與「科技」等五項職場職能。再依產業所需,特色化建構學生核心能力,才能立即時回饋職場場域中面對的管理、顧客與產品面的技能需求。

表一 工作對學校的要求

能力分類

核心能力

說明

基礎技能

基本技能

讀、寫、數算、傾聽與交談

思考技能

創意思考、作決策、解決問題、想象、知道如何學習與推理

個人品質

顯示責任感、自尊、社會性、自我管理以及誠信與正直

職場能力

資源

辨認、組織、規劃與分派資源

人際技巧

與他人共事

資訊

獲取並運用資訊

系統

瞭解系統間複雜的關係

科技

在工作上運用各類科技產品

資料來源:黃能堂(2009);高正奇(2012)

3. 競爭力的核心:研發與創新

2008 年金融風暴席捲全世界,全球經濟景氣衰退,嚴重影響就業市場。因此,英、美、德、日、韓及中國等國家紛紛提出振興經濟計畫;有些國家將在下一階段知識經濟競賽與綠色產業革命中,脫穎而出,有些則可能因為無法有效改造經濟體質,讓經濟陷入停滯不前 (經建會人力規劃處,2010)。

企業要在如此競爭的環境下生存,必須有新產品綿延不斷地推上市場,以確保產品的市場佔有率,才得以使企業存活下來。尤其,不同於以往勞力經濟與資源經濟,知識經濟時代強調「研發」與「創新」,隨著知識不斷創新以及文化累積,腦力與創意密集逐漸成為帶動經濟成長及競爭力的核心。培育具研發及創新能力的人才,將是最重要的企業資產。

也因此,美國歐巴馬總統就任後,大力強調高等教育應朝質量並重發展;德國提出《2020年大學協定及創新卓越計畫》;加拿大、法國、英國、瑞典等國家也都有相關的改革方案。這些政策主要包括重視技職教育以及教育與產業的連結、重視科技人才之培育、擴大高等教育的就學機會、強化教育的國際化、提升學生素質、高等教育的卓越發展,以及透過提供居留簽證及各項行政的便利性,以利延攬外籍優秀的人才等面向的積極作為 (行政院經濟建設委員會,2010)。

就研發創新模式來看,跨領域團隊合作已是不二法門,培育人才應促進個人與團隊的互動,強化知識與技術的流動,帶動組織成員共同演化成長。才能以全面性的觀點規劃,回應根本核心課題,促成異業、產學或不同知識領域間的相互激盪與結盟,更能激發新的創意想像。

高正奇 (2012) 即以流程導向為基礎,思考產學整合互動模式,以建構學生「職場核心能力」之顧客價值鏈。其中的主要流程會從了解人力市場與產業趨勢、企業界的參與、學校行銷、服務到管理顧客資訊,形成一循環結構,如圖一所示:

圖一 學生職場核心能力之產品價值鏈分析圖

資料來源:高正奇 (2012)

所以,價值鏈內各單位運作時所需的資源必需完備,舉凡學生學習歷程檔案的建立、產學合作、有足夠經驗的師資、實習的環境、職場核心能力導向之課程設計及各方位的諮詢機構的建立,都是必要的。除一般學科課程以外,所延伸的各項支援活動,如導師班級的經營、輔導教師的參與、企業專家的投入及家長的配合,在搭配專題製作、成果展、各項檢定及競賽、策略聯盟、等各項活動的支援,才能讓各項資源發揮到最大的效益。

二、各國人才培育現況與問題

對於早期全球高階人才的流動趨勢變化,其實大致可以透過科技研發投入擴張、高等教育發展水準的「拉力」,以及經濟發展相對落後的「推力」等不同發展方向間的折衝進行觀察。在戰後,由於歐洲大陸經濟發展的相對落後,同時美國大幅擴充科技研發支出,造成歐陸的高階人力大量朝美國移動,這波高階人力的移動,最大的受益者是美國大學及政府研究實驗室,亦即美國的基礎研究。

到了90年代,高階人力的輸出來源,已經從歐洲大陸轉變成為亞洲地區。會產生這項轉變的主因,應當是由於歐陸在經濟發展、高等教育的發展水準及對研發重視等面向,均已逐漸趕上美國,而相對之下亞洲地區則仍呈現發展相對落後的情形。同時,由於科技發展逐漸趨於融合,應用研究的重要性大增,因此在美國的最大受益者也已經產生改變,在產業界更為重視研發投入的情形下,受益者從高等學術機構的基礎研究轉向產業界所重視的應用研究。

時序進入到2000年,影響全球高階人力流動的原因已經開始出現相當大的變化。其背後的原因固然可以大致解釋為全球化的影響,但是仍可進一步區分出幾個主要影響源,包括911事件提升美國國家安全警覺,日本啟動吸引高階人才政策,中國大陸及印度的人力培育政策、研發投入與經濟發展水準提升,跨國企業的全球佈局,OECD倡議「國家創新系統」對經濟發展的重要性,提升各國對於研發的重視。

1. 少子女化

當前全球來說,「少子化」問題恐怕不只存在亞洲的日本與台灣,而是已開發國家皆得面對的一種趨勢,它代表勞動力減少、高齡世代來臨,除了人口結構的改變之外,而使各界不得不關心的,主要是經濟成長力的問題,因為少子化的社會中,消費力不增,反而還要負擔更多的老年人安養費。

台灣已於1993年成為高齡化社會,截至2012年底,我國65歲以上的老年人口達11.2%,而按經建會推估,台灣高齡人口比率將於6年後、2018年達到14%,正式邁入高齡社會,如圖二所示;到了2025年,老年人口更將達到總人口數的兩成,一舉超越美國、英國。根據經建會「2012到2060年人口推估」,台灣65歲以上人口占總人口比率將由去 (2012) 年的11.2%,增加到2060年的39.4%,等於每2.5個人就有1個是老人。其中,80歲以上長者占老年人口的比率,也將由2012年的25.4%,大幅上升為2060年的41.4%。未來上班族的負擔也會越來越重,經建會推估,台灣每百位工作年齡人口所需負擔的老幼人口,去 (2012) 年為35人,達最低點,之後將一路向上攀升,至2060年增加為97人。而台灣人口年齡的中位數也會持續上升,2060年可能提高至57.4歲,扶養比更高達97.1%,如圖三所示。

圖二 台灣人口結構變動趨勢

資料來源:行政院經濟建設委員會 (2012/07/23)

圖三 台灣每百位工作年齡(15-64歲)人口所需負擔之總依賴人口變動趨勢

資料來源:行政院經濟建設委員會 (2012/07/23)

根據行政院主計處2008年7月出版的《社會指標統計年報》所載,聯合國統計1960-1965年全球育齡婦女生育率(指假設一世代的15-49歲育齡婦女按照目前的年齡別生育水準,一生所生育的嬰兒數)5.0人,2000-2005年降至2.7人,估計2010-2015 年將降至2.5人。2000-2005 年已開發國家生育率1.6人,未開發國家為5.0人。例如:美國1960-1965 年生育率3.3人,1980-1985 年降為1.8 人,1990-1995年以後穩定維持為2.0人;日本1960、1970年代即徘徊於人口替代水準,此後緩慢下降,2000-2005年降至1.3人,並呈持穩狀況;南韓1960-1965 年5.6人,驟降至2000-2005 年1.2人。

圖四 歐亞主要國家之總生育率趨勢

資料來源:行政院經濟建設委員會 (2012/07/23)

歐盟預估,2011至2030年歐盟地區的出生率將由2.2%降至1.9%,甚至2031至2050年間出生率將僅1.3%;而2050年時65歲以上人口將佔人口總數逾 1/3,同時醫療保健支出佔GDP的比重將由2004年的6.4%提升至8%。目前歐洲65歲以上人口佔人口比重達1/5。歐洲人口結構老化問題早在2000年時便出現了,因此專家呼籲改善兒童福利。目前在歐洲新生兒中,其中5%來自於IVF技術,不過該項技術每次收費達4000歐元 (5050美元),但由於各國對 IVF的規定不同,有些地區的收費甚至高達10萬歐元。由於比利時對IVF的規定較寬鬆,因此境內多達1/3的病患來自國外。

在亞洲方面,日本婦女擔憂,有了孩子卻沒了工作,選擇不孕,因此日本2005 年首次出現人口負成長的現象。南韓媒體朝鮮日報 (2013.01.17) 也報導,根據韓國女姓家族部公佈的「2012年青少年白皮書」顯示,2012年南韓的青少年人口數 (指年齡在9-24歲的人口) 為1,020萬人,佔南韓總人口比重為20.4%。但受少子化衝擊,青少年人口開始持續減少,預估2015年南韓青少年人口將減至960萬人 (佔比19%)、2030年降至715萬人 (13.7%)、2050年降至595萬人 (12.4%),2060年將進一步減至501萬人 (11.4%),將僅有2012年的一半水準。韓國女姓家族部指出,今後10年內南韓青少年人口年減率將為2%-3%,之後減幅雖將縮小,惟預估2055-2060年間的年減率仍將達1.46%。

反觀台灣,育齡婦女總生育率於1985年降至2人以下,至1997年尚維持在1.8人左右,近年則急遽下滑,至2007年僅1.1人而已 (而其中新移民父母比例的攀升,又是另一重要課題)。經建會預估,未來10到15年內,台灣可能出現人口零成長的現象。至於高齡化趨勢,台灣也不遑多讓,估計10年內台灣將從高齡化社會邁入高齡社會,前後差距只有25年左右。歐美先進國家的老人化過程則長達50年至100年,顯示台灣因應人口老化所需的準備規劃時間相當短促。

2. 教育品質的提升

就國家整體競爭力而言,高等教育作為支援產業的角色,是一個議題,但是擔負提升國內研發水平的責任,應是責無旁貸 (傅國恩,2013)。然而,國內目前大學生人力過剩、碩博士品質良莠不齊、…等等問題,恐已成不爭的事實,而更多衍生的問題,包括高學歷失業、學非所用、高學歷低用等職場端的問題,一一浮現。

高等教育品質保證的內涵在過去25年裡大幅擴充,最初的推手來自於大學校院的擴增。但在少子化、大學校院數量及招生人數大幅增加與大學生普及化的同時,社會及企業對大學生及畢業生的期待也開始有了轉變,「學生學習成效」的檢視已不只是畢業時的學分成果及學位,而是各校院系在學生培育過程的設計、執行、檢討改善及職涯發展規劃,能被檢視、評鑑及/或認證 (許政行,2011)。

隨後,區域性的品質保證組織以及為確保高等教育品質而發展出的區域性品質保證活動紛紛應運而生 (蕭如容,2011),包括「亞太品質保證網絡」(Asia-Pacific Quality Network,簡稱APQN) 的成立,以及1999年歐盟29個國家的教育部長和大學領導人共同發起波隆納進程 (Bologna Process),目的是在2010年建立一個歐洲高等教育區 (European Higher Education Area,簡稱EHEA);最近,品質保證工具如資歷架構 (Qualifications Framework) 的發展已經引起注意,關注的面向在於如何將這些工具經由國際化的運用,加速學生的流動性,同時衡量國家間的高等教育品質與資歷判斷,研究的焦點已從區域性的努力轉向國際化。

「全球化可被視為是驅動高等教育國際化最重要的催化劑」。許多大學積極發展一套完整涵蓋「校、院、系」三層級行政及學術國際化推動策略,經由校級的行政面向與國外大學建立姊妹校關係,提供彼此人員多元交流的平台,以進入更為實質合作的內涵,如共同開設遠距課程、境外課程或雙聯學位、學程等,或是招收國外學生或本國學生前往他國就讀,鼓勵教師的短期訪問與加強外籍教師的徵聘,透過國際研討會、期刊發表及書籍等方式推廣跨校國際交流,開設具有國際視野與內容或以外語授課的課程等。

現今,一些歐美國家高等教育品質保證機構已紛紛至亞洲、非洲及拉丁美洲為本國在境外設校的大學及提供課程者進行跨國認證活動。而一些本地大學為了增進自我國際競爭力,吸引更多國際生就讀,積極與國外大學建立實質的學術夥伴關係,開設雙聯學位,也開始尋求這些國外認證機構之國際認證。

英國「高等教育品質保證局」(the Quality Assurance Agency for Higher Education, QAA)也針對英國海外夥伴學校或分校進行審核。目前已對馬來西亞、希臘、塞普列斯、中國大陸、印度、香港等26國家之英國海外學校進行審核。雖然QAA強調,「QAA的主要角色不是協助英國大學評鑑其海外合作夥伴學校,而是提供英國大學選擇夥伴學校的標準與原則」。

美國「高等教育認可審議會」針對全美大約80所區域及專業評鑑機構所做的調查,已有40個機構在52個國家,對385個大學及科系進行國際性評鑑。其中,有5個區域評鑑機構對19個國家進行大學認可,以「中部各州校院高等教育評審會」(Middle States Association of Colleges and Universities / Middle States Commission on Higher Education) 最為積極,認證範圍包含已開發及開發中15個國家,如加拿大、智利、瑞士、中國大陸、臺灣、法國、希臘、義大利、羅馬尼亞、俄羅斯、西班牙、阿拉伯聯合大公國、荷蘭、英國等,已認可及進行認可中的學校有18所。

「學生學習成效」長久以來一直是從事教育工作者關切的重心,也是社會大眾及產業界對學校教育成果的期待。面對大學生普及化及其素質的常態化,「學生學習成效」的評量與品質保證的觀念及機制在學生培育過程中的導入,加上評鑑或認證的要求,使得教育工作者面臨教學及評量的極大衝擊、轉變及負荷,也在校園中形成不少的爭議 (許政行,2011)。在如此的校園氛圍,評鑑/認證及外界對「學生學習成效」的期待及要求中,大學如何依循其定位、教育理念及教育目標,發展出合適的「學生學習成效」品質保證機制,便成為目前各校院系的重大課題。

3. 畢業生能力與企業需求的落差

當今, 學用落差與相近用詞, 如education-jobs gap、education employment gap、skill gap、education-job mismatch 等已成為全球熱門課題。2011年10月富比世雜誌 (Forbes) 上有篇能力落差的短文,指出全球的能力落差將隨著技術進步、全球化和人口年齡結構的變化持續存在,許多國家、校院和公司已採取措施力圖縮短落差。經建會於2012年1月研提的「縮短學訓用落差方案」也有同樣的目的。

台灣高等教育由菁英化邁向普及化之際,大專入學率提高,然而大專畢業青年失業率也同時出現上升現象,促使社會大眾高度關注高等教育能否培養具備充分就業力之畢業生。根據主計處2012年的統計,國內平均失業率降至4.24%,是從金融海嘯之後的新低點,但失業率仍高於亞洲四小龍,甚至還高於日本,政府面對失業問題仍不能懈怠 (林士清,2013)。值得關注的是,青年失業率高達 12.66% 創史上第三高,是平均失業率的三倍,顯現台灣青年失業現象逐漸惡化。這個數字雖然低於多數歐洲國家 20% 以上的水準,但已較過去大幅提高,顯示學用之間存在落差,教育部已在進行檢討中。

青年失業問題是世界各國普遍面臨的治理危機,找不到工作的青年面臨長期失業危機,不利社會資本的凝聚,反而增加社會衝突的成本 (林士清,2013)。國際勞工組織(ILO)亦預警「失落的世代」,如不積極重視且改善青年失業問題,會衍生許多政治及社會問題。經建會表示,近年全球青年失業率普遍升高,青年失業問題大大增加了青年從學校過渡到工作的困難,並使就業品質惡化。它認為,全球經濟低迷是青年就業危機的主要原因,惟多數國家對青年就業問題仍沒有給予足夠的政治承諾,也是重要原因。因此,應該專案考慮青年就業問題,持續提供資源和預算支持。各國技職教育及訓練必須更快速的回應技能需求的變化,迅速使用新的資通訊技術,以改善課程;此外也應推動學徒雙元制度,連結青年與工作世界,如此才能提高青年的就業力。

由於學校教育培育的人才與產業需求有時間落差,如何縮短大專畢業生的學用差距,促進產學間人才培育的密切配合,已成為當前人力政策重要方針。不過,許多學校教師偏重基礎學術研究,應用性的研究相對缺乏,在教學上比較忽略對學生就業力的培養,而有些學校又沒有重視學生的生涯輔導,導致學生的學習內容與產業需求脫鉤;產業界雖然面臨創新研發缺口,但絕少挹注資源於大學人才的培育,有產業經歷的人才也很少到大學任教,使得產學雙方的資訊交流不足。

2011年12月美國獨立校院認證審議會 (Accrediting Council for Independent Colleges and Schools, ACICS) 發布調查1,006 名全美各產業有權決定僱用的人員之結果,發現許多決定僱用的人員相信高教系統可以在培育學生為職場而準備方面做得更好,因為,只有7% 相信高等教育已優異地培養學生具備職場所需知能,45% 相信如果大多數的學生接受明確為職場準備的教育將會更好,55% 則偏好可協助學生選擇最佳職涯進路的廣博教育。

因此,2012年1月美國SodaHead News 在網路上做了一個誰最該為大學生就業能力落差負責的民意調查,結果在557 名填答者當中,認為是政府的佔38%,認為是失業畢業生和企業的各佔24%,認為是校院的佔15%。其意涵是產官學三方當中的「學」也包括學生本身;而政府則被期望在各方合力縮短學用落差當中擔負最大的公共行政責任;就教育機構而言,由於同時面對學生端和雇主端的各種需求,理該扮演學生領航者和供需仲裁者的角色;就產業界而言,企業雇主最了解人力需求和學用落差所在,所以不但需積極參與有助於縮短落差的活動 (例如參與相關系科所及其課程的發展與評鑑),更要分擔培育和培訓人才的責任。


2014-04-06 09:01:06
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